2021中国县域高质量发展报告发布

华网 • 视点北京12月2日电（张汨汨）县域对应的是县级行政区划范围内的区域,县域发展与县级政府行政层级和调控能力紧密相关。与中心城市、城区相比,县域往往处于大城市周边,或处于相对偏远的地域空间,郊区、边缘的特征较为明显。对大城市周边的县域而言,首当其冲的任务是对接融入大城市;对边远地区的县域而言,最重要的则是发挥自身独特资源优势,发展特色产业,持续提升县域主体功能。

2000年以来,中国县级行政区划数量基本保持了稳定,维持在2800个左右,2020年比2000年相比,只减少了17个(由2861个减少至2844个)。但是,中国县级行政区划,既包括市辖区,也包括县级市,还包括县和自治县、旗和自治旗,以及县级林区和特区。中国现代化建设进程和城镇化进程,伴随着县改区、县改市的过程,与此相对应,中国县域数量也呈现逐步减少的趋势,由1978年的2168个、2000年的2019个,减少至2020年的1817个(如无特殊说明,该报告涉及的全国性指标,均未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省数据)。随着城镇化和工业化水平进一步提升,自治县的数量基本保持稳定,县级市数量略有波动,县的数量预计将进一步减少,县域总量也会因此进一步减少。

表1 中国县域数量变化(2000-2020)(单位:个)

中国县域发展差距巨大。江苏昆山市和江阴市的地区生产总值规模都已经超过了4000亿,已经超过了西藏、青海和宁夏三个省区,成为县域经济发展的“巨无霸”。江苏张家港市和常熟市、福建晋江市、浙江慈溪市的经济规模也超过了2000亿,此外还有32个县域的经济规模在1000亿到2000亿之间。与此同时,1501个县域(占比约为80%)的经济规模低于300亿,还存在70多个经济规模低于10亿的“微型”县域。

表2 中国县域地区生产总值分段情况表(2020)

38个千亿级县域中,36个位于“十四五”时期国家重点发展的城市群。国家重点发展的城市群中,优化提升类城市群,珠三角和成渝没有千亿级别的县域;发展壮大类城市群,中原、关中平原、北部湾3个城市群没有千亿级别的县域;培育发展类城市群,哈长、辽中南、山西中部滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡等7个城市群没有千亿级别的县域。

表3 中国地区生产总值超千亿县域空间分布情况表(2020)

一般来说,人均地区生产总值是衡量区域发展水平的重要指标。参照2020年全国人均国内生产总值7.2万元/人的水平,我们按照人均GDP高低对县域进行分类,将县域发展分为超高水平、高水平、中等水平、低水平和超低水平五类。其中,对中等发展水平又细分为中等偏上水平和中等偏下水平。人均地区生产总值超过15万元的县域,超过了全国平均水平的2倍,也超过了人均2万美元的发达国家的“门槛标准”,被列为超高发展水平县域;人均地区生产总值在10万元至15万元之间的县域,被列为高发展水平县域;人均地区生产总值在5万元至10万元的县域,被列为中等发展水平县域,其中又以全国平均水平7.2万元为分界线,区分中等偏上水平和中等偏下水平;人均地区生产总值在3万元至5万元之间的县域,被列为低发展水平;人均地区生产总值低于3万元的县域,

被列为超低发展水平。各种发展水平的县域数量,如下表所示。

表4 中国县域人均地区生产总值分布情况表(2020)

与千亿县域集中分布在东部和城市群地区不同,超高发展水平和高发展水平县域布局较为分散。东部地区的超高水平和高水平县域,凭借良好的区位条件,大多已经形成良性发展模式,不但经济总量大、人均水平高,而且政府财力和城乡居民收入水平也比较高,如江苏江阴市、昆山市、张家港市。与东部地区发展水平较高的县域相比,中部和西部的人均GDP水平较高的县域呈现以下特征:一是部分资源型县域,产业较为单一,对资源依赖程度较深。如内蒙古的达茂联合旗、伊金霍洛旗、准格尔旗,陕西的府谷县、神木市,宁夏的灵武市等。值得一提的是贵州的仁怀市,近年来依托白酒产业迅速崛起,实现了总量和人均水平的双突破,跻身千亿县域和超高发展水平县域行列。这类县域面临的挑战主要是受经济周期波动和大宗商品价格波动影响较大,对不可再生资源而言,还要面临资源枯竭的风险。二是部分民族地区、边疆地区或口岸城市,尽管人均地区生产水平较高,但人口非常少,地区生产总值规模较小,财政收入较低,城乡基础设施和公共服务改善严重依赖转移支付,县域的综合发展质量有待进一步提高,如新疆伊吾县、阿拉山口市等。三是部分县域发展严重依赖少数大型企业,尽管依据属地统计原则,具有较大的经济规模和较高的人均水平,但是财政收入较低、居民收入偏低,发展质量亟待提高,如湖北宜都市。

客观上看,县域总体发展水平还比较低。依据第七次人口普查数据,县域户籍人口接近8.91亿,常住人口为7.45亿,这表明中国县域人口净流出接近1.46亿人。县域常住人口占全国人口比重达51.63%,但地区生产总值仅占全国的37.95%,按常住人口计算的人均GDP仅为全国平均水平的73.54%。一段时期以来,县域在创造物质财富和推动经济增长中的作用可能是下降的,县域人口也在持续外流。但是,县域在全面建设社会主义现代化国家新征程中的战略地位仍然重要。第一,县域是都市圈和城市群高水平一体化的重要支点。第二,县域是乡村全面振兴的重要载体。第三,县域是边疆安全和民族融合的重要支撑。第四,县域是资源和能源供应的重要基地。第五,县域是生态安全和粮食安全的重要保障。总之,县域发展空间广阔,人力资源丰富,不同类型县域的发展经验表明,只要找准方向、发挥优势、久久为功,县域同样可以创造出发展的奇迹。国家发改委发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》,围绕健全公共卫生服务设施、环境卫生基础设施、市政公共设施和县域经济培育设施等四个方面,明确提出了17项建设任务,并选择在120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。国家发改委印发《2021年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,再次强调要“推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”“推进县城补短板强弱项”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 再次明确“强化县城综合服务能力”“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。预计“十四五”期间,支持县城和县域发展的一系列重大政策即将出台,这些政策将为县域高质量发展提供有力保障和支持。

事实表明,发展水平不能简单等同于发展质量,不能简单用人均GDP高低来衡量县域发展质量。为客观评价县域发展质量,引导县域增强对标意识、赶超意识、引领意识,结合指标设置科学性和数据可得性,壹城智库构建了县域高质量发展评价体系。

表5 县域高质量发展评价体系

壹城智库对县域高质量发展评价设定三个门槛条件:第一,经济规模超过300亿元。第二,本级财政一般公共预算收入不低于15亿元。第三,人均GDP高于县域中等水平下限,即高于5万元/人。依据2020年数据,全国共有370个县域经济规模超过300亿元,433个县域本级财政一般公共预算收入超过15亿,584个县域人均GDP超过5万元/人。同时满足上述三个门槛条件的县域共计252个。依据上述指标体系,课题组对252个县域进行了总体评价。数据来源包括:2020年国民经济和社会发展统计公报,2021各省市统计年鉴,2020县和自治县

的统计公报,以及2020中国县域统计年鉴。排名前100的县域如表6所示。

表62021县域高质量发展百强

在高质量发展县域百强中,包括76个县级市和24个县。其中,前10强中,只1个县(湖南省长沙县)。这表明,发展质量较高的县域,推行撤县设市、撤县设区,是大势所趋。

分省份来看,江浙两省几乎占据百强县域半壁江山(江苏和浙江分别占据25席和23席),这表明江浙两省的县域发展质量在全国范围内具有示范意义。在开启全面现代化强国建设的新征程过程中,党中央越发强调共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征,必须在高质量发展中促进共同富裕。因此,反映人民获得感、幸福感、安全感的指标被赋予更大权重,尤其是居民收入指标得到了更多重视。这也是浙江省涌现更多百强县域的重要原因。

山东有15个县域上榜,福建有7个县域上榜,河北和安徽各有5个县域上榜。湖南和河南,分别有4个和3个县域上榜。有2个县域上榜的省份为:江西、贵州、陕西和内蒙。此外,辽宁、吉林、云南、四川和新疆各有1个县域上榜。4个直辖市中,尚有下辖县域的重庆,没有入围百强的县域。黑龙江、山西、湖北、广西、西藏、宁夏、青海、甘肃、海南、广东等10个省区也没有县域上榜2021年度百强。

按传统的南北方划分,南方占70席,北方占30席。按四大板块来划分,东部75席,中部14席,西部9席,东北2席。按照城市群来划分,长三角城市群41个县域上榜,京津冀5个县域上榜,长江中游城市群有6个县域上榜,珠三角和成渝城市群则没有县域入围。这主要是因为珠三角发展质量较高的县域,均已经撤县(市)设区;成渝城市群范围内的县域发展质量有待进一步提高。